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Et la politique étrangère américaine fut

Publié le 1 octobre, 2007 | Pas de commentaires
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Le 26 juillet 1947, la politique étrangère américaine devenait véritable. L’interventionnisme circonstanciel des États-Unis durant les deux conflits mondiaux devait faire place à une véritable politique étrangère devant un système international désormais réparti en deux pôles. Ainsi, il y a 60 ans, le Congrès adoptait le National Security Act(1), voué à optimiser, par la création de nouvelles institutions, le processus décisionnel en matière de politique étrangère, et ce, quelques mois suivant l’annonce de la Doctrine Truman devant l’organe législatif.

Invitation de l'Oeil
Derrick Tyson,
Invitation de l’Oeil, 2007
Certains droits réservés.

Les nouveaux acteurs et nouvelles institutions que le NSAct introduisit dans les rouages politiques permirent à la politique internationale américaine d’emprunter un tournant décisif. Dans cette mesure, il peut se révéler pertinent de se remémorer les circonstances historiques qui donnèrent naissance au NSAct et les changements que la loi apporta, en commençant tout d’abord par tracer le portrait de l’idéologie isolationniste qui teignit l’histoire américaine avant la Seconde Guerre mondiale.

La politique étrangère des États-Unis n’a pas toujours eu l’apparence qu’elle projette aujourd’hui, celle d’une nation très interventionniste sur la scène politique internationale. Au cours de l’histoire américaine, plusieurs personnages influents de la sphère politique étasunienne s’opposèrent à cette position en prônant plutôt l’isolation politique. En effet, le président George Washington, premier président de la nation, révélait aux siens dans son farewell adress que le pays devrait mener une politique étrangère isolationniste, se tenant loin des querelles politiques et alliances de l’Europe belliqueuse et du reste du monde. Il fut l’instituteur du non-entenglement(2), mot d’ordre qui persista à travers les discours presque un siècle et demi durant. Ensuite, en 1823, ce fut au tour du président James Monroe qui, à travers la déclaration maintenant connue sous le nom de «Doctrine Monroe», affirmait que l’Amérique était l’affaire des États-Unis et que l’Europe devrait s’en tenir à son côté de l’Atlantique. De plus, au début du XXe siècle, le président Théodore Roosevelt vint préciser, avec le Corollaire Roosevelt de 1904, que l’isolationnisme politique de la nation n’était valable qu’outre-mer et que, dorénavant, une intervention sur le continent américain, plus particulièrement en Amérique du Sud et en Amérique Centrale, était réalisable lorsqu’elle était justifiée par l’intérêt national(3). Vint ensuite le sénateur républicain Henry Cabot Lodge qui, dans les années suivant la Grande Guerre, fut l’un des plus grands opposants au projet de la Société des Nations, tant désirée par Woodrow Wilson et son conseiller politique, le colonel House. Durant les années folles, Lodge fut un ardent partisan du maintien de l’isolationnisme traditionnel américain et de l’abandon de toute vision d’une participation active des États-Unis sur la scène politique internationale. En fait, ce fut avec l’avènement de la Seconde Guerre mondiale et les conséquences qu’elle engendra que les dirigeants politiques américains furent amenés à repenser la politique étrangère américaine, avec le NSAct de 1947.

En vertu de la Constitution américaine, le pouvoir politique était divisé en trois branches: justice, exécutif et législatif. Les pouvoirs en matière de politique étrangère furent répartis à travers les branches exécutive et législative, permettant ainsi un checks and balances, voué à éviter la primauté d’une autorité sur une autre. Cependant, cette répartition constitutionnelle des pouvoirs était destinée à réglementer un pays maintenant au strict minimum ses relations politiques avec le monde extérieur, soit un gouvernement d’isolation politique. La Seconde Guerre mondiale et le climat politique qui s’en suivit furent, ici aussi, instigateurs d’un changement historique, alors que les dirigeants du pays reformulèrent la politique étrangère nationale en modifiant les institutions prévues par les Pères fondateurs.

La Seconde Guerre mondiale : révélation d’une désuétude

L’offensive nippone sur la station charbonnière de Pearl Harbor en décembre 1941 précipita la nation américaine dans un effort de guerre considérable. La diplomatie s’activa rapidement, gérant les alliances avec diverses nations du monde, les conditions d’après-guerre, les prêts de guerre tant monétaires que matériels, et les multiples ententes économiques et commerciales avec les pays alliés et neutres. Pour sa part, le complexe militaire américain se voyait responsable de la préparation et de la gestion des millions de troupes de chaque côté de l’Amérique, ainsi que de la gestion de la production incessante de l’armement, de l’équipement et des vivres nécessaires. En fait, cette activation de la politique externe allait être beaucoup trop lourde, menant à un bourbier bureaucratique improductif. L’isolationnisme historique des États-Unis, qui perdurait maintenant depuis près de 150 ans, révéla pendant cette Seconde Guerre mondiale la désuétude et l’inaptitude des organisations et des institutions prévues par la Constitution à mener une politique étrangère active, adéquate et optimale, surtout en période de crise. Le tout se traduisait par une bureaucratie exécutive embourbée, ne pouvant répondre à l’intérêt national qu’avec lenteur et inexactitude. Ainsi, la guerre étant terminée, les nouveaux enjeux du système international laissèrent finalement place à l’idée que, sans un remaniement des outils en matière de politique extérieure, la nation ne pourrait conserver sa position avantageuse de véritable vainqueur du second conflit mondial.

Guerre froide : nouvelle menace, nouveaux outils

Septembre1945. La guerre est terminée, mais l’avenir demeure incertain. L’ours soviétique, pourtant allié pendant la guerre, inquiète l’Occident depuis les conférences de Potsdam et de Yalta, alors que Staline y revendique le découpage de l’Europe en zones d’influence. Cependant,de nombreux acteurs de la scène politique internationale s’opposèrent aux diverses élections de gouvernements communistes en les décrivant comme douteuses et sans véritable représentativité, plus précisément en Europe orientale. Ces acteurs catalysèrent la position américaine dans la valse diplomatique qu’allait être la Guerre froide. Mentionnons d’abord Winston Churchill qui, lors de son discours à Fulton, dans l’Etat du Missouri en mars 1946, faisait état d’un rideau de fer s’étant abattu sur l’Europe «de Stettin à Trieste» et derrière lequel agissaient la tyrannie et le désir des «fruits de la guerre, et une expansion illimitée de sa puissance et de sa doctrine(4)».Ensuite,évoquonsGeorge F. Kennan qui, en février 1946, envoya ce que l’historiographie contemporaine appelle aujourd’hui le Long Telegramm, un document destiné au Département d’État américain, faisant état de recommandations concernant la conduite politique à adopter face au géant soviétique. Quelques mois plus tard, dans un article du Foreign Affair de juillet 1947, Kennan déclarait ouvertement les recommandations faites plus tôt au Département d’État, à savoir que «[l]a politique des États-Unis à l’égard de la Russie soviétique doit être de contenir avec patience, fermeté et vigilance ses tendances à l’expansion(5)». Le containment, tel qu’exposé par Kennan au président Truman, devint l’orientation politique à adopter sur la scène internationale à l’égard de l’URSS et de ses satellites. Le 12 mars 1947, Truman soumit cette nouvelle destinée politique au Congrès en évoquant la nécessité absolue qu’avait la nation de se battre contre l’oppression et la terreur politique(6), qui gagnaient du terrain notamment en Grèce et en Turquie, ainsi qu’en plusieurs autres endroits que la Grande-Bretagne n’avait plus la force ni les moyens de défendre. Cette déclaration peut sembler banale, mais d’un point de vue idéologique, elle allait enfreindre l’endoctrinement isolationniste férocement défendu depuis l’ère de George Washington, en proposant un interventionnisme sans pareil dans l’histoire américaine.

Cette nouvelle vision de la politique extérieure américaine, conjuguée à la désuétude, à la congestion et à la lenteur de l’exécutif en matière de politique étrangère, mena à bon terme l’idée de la nécessité d’une réorganisation des outils politiques de la branche exécutive pour mener une politique étrangère active plus cohérente, adéquate et optimale, surtout en temps de crise. Le professeur Ferrel Heady, de l’Université du Michigan, écrivait en décembre 1947 que la réforme de la branche exécutive fut nécessaire pour le maintien d’une politique cohérente(7). Le National Security Act fit état des modifications à apporter à la branche exécutive, permettant ainsi au chef du gouvernement américain de formuler une politique étrangère de façon plus efficace et coordonnée, dans une atmosphère de rivalité internationale. Cette loi, qui fut ratifiée par le Congrès en juillet 1947, était en fait le squelette concret de la doctrine interventionniste américaine sous sa forme de containment politique.

L’optimisation du processus décisionnel de la politique étrangère, telle que proposée par le NSAct au moment de son adoption, fut majoritairement faite à travers trois changements dans la branche de l’exécutif(8). Tout d’abord, la consolidation des départements de la Marine et de la Guerre, ainsi que des différents corps armés, sous l’autorité du Département de la Défense, organe subalterne au président lui-même, permit une meilleure cohérence de la diplomatie militaire américaine. Pour seconder le Secretary of Defense, la création du poste de Chairman of Joint Chief Staff (CJCS) visa à coordonner la diplomatie militaire, qu’elle concerne les missions de paix, de surveillance ou tout simplement la gestion de millions d’hommes des différents corps armés encore déployés aux quatre coins du monde.

Ensuite, le NSAct vint solidifier le secteur de la communauté du renseignement, en créant la Central Intelligence Agency (CIA), destinée à coordonner l’information entre les différents organes du renseignement déjà existants, permettant ainsi de remettre une information calibrée et réaliste aux décideurs politiques. La CIA, outil présidentiel exclusif en matière de politique internationale, totalement indépendante des divers départements et autres institutions, eut comme autres objectifs, à sa création, de mener à terme des opérations d’espionnage, de sabotage, de collecte d’informations diverses, de multiples opérations clandestines et infiltrations, tous à la demande spécifique du chef du gouvernement, en vertu de l’intérêt national, bien entendu!

Puis, le recul historique nous permet de comprendre que la création du National Security Council (NSC) fut la pièce maîtresse du NSAct, puisque celui-ci influença grandement la politique étrangère américaine durant la Guerre froide. À ses premiers jours, le NSC était un organisme de conseils en matière de politique étrangère, regroupant principalement les Secrétaires d’État et de la Défense, le vice-président, ainsi que d’autres hauts fonctionnaires au choix du président qui en faisait partie également(9). Les objectifs du NSC, tels que fixés par le NSAct, étaient diversifiés. D’abord, il lui fallait assurer la présentation, lors du processus décisionnel, de toutes les options possibles, en y joignant le sommaire des coûts et bénéfices de chacune d’entre elles. De plus, le NSC se devait de jouer le rôle de l’avocat du diable, s’assurant de maintenir le débat, d’exposer tous les points de vue et de repousser les épisodes de group think, de bolstering ou de wishfull thinking(10), parmi les décideurs. Il avait aussi comme tâche d’assurer la coordination interdépartementale ainsi que la bonne mise en application des directives présidentielles en matière de politique étrangère. En fait, les fonctions du NSC tendaient à ajouter cohérence au processus décisionnel en matière de politique internationale.

Le NSAct face au recul historique

Après un siècle et demi d’isolation américaine sur la scène internationale, le NSAct de 1947 renversa la direction politique du pays dans le monde. Prenant la relève de la Grande-Bretagne comme World Policeman(11), les États-Unis entraient en maîtres sur la scène diplomatique, en prenant bien soin de se munir d’une réforme de leurs institutions en matière de politique externe. Les modifications apportées eurent des impacts considérables sur l’orientation de la politique américaine. L’exemple le plus révélateur de l’impact majeur de ces nouveaux outils est sans nul doute la recommandation du National Security Council: le NSC-68. Ce dernier était le résultat d’une requête présidentielle quant à la direction à adopter dans le nouveau contexte international de 1949, où la Chine communiste s’imposait et que l’URSS avait fait preuve de ses capacités nucléaires. La recommandation du NSC stipulait qu’une augmentation massive des crédits associés à la défense était nécessaire, mais, surtout, que le gouvernement américain se devait d’investir lourdement dans l’armement nucléaire et conventionnel, pour optimiser la diplomatie militaire. La recommandation du NSC fut acceptée par Truman dans le contexte de la Guerre de Corée en 1950 et présentée au Congrès qui adopta les mesures appropriées. Onze ans plus tard, le président Dwight D. Eisenhower, dans son farewell adress télévisé, considéré aujourd’hui comme l’un des plus grands discours présidentiels de l’histoire américaine, mit en garde la population contre le complexe militaro-industriel(12), associé aux fulgurantes et excessives dépenses gouvernementales en matière de défense nationale. Ainsi, la recommandation NSC-68 pourrait bien constituer l’un des documents les plus importants de l’histoire américaine dans le domaine de la politique externe.

Notes (cliquer sur le numéro de la référence pour revenir au texte)

(1) Le texte intégral du National Security Act est disponible à l’adresse suivante. <http://www.intelligence.gov/0-natsecact_1947.shtml> (consulté le 27 août 2007)
(2) La doctrine de non-entenglement du président Washington sous-entendait une isolation politique de la nation, tout en encourageant les liens économiques avec différentes nations étrangères.
(3) Il est également à noter que le Corollaire Roosevelt stipulait qu’une intervention européenne en sol d’Amérique pourrait être largement réprimandée par le gouvernement américain si elle devenait une entrave à l’intérêt ou la sécurité nationale. Il n’est pas meilleur exemple que la guerre hispano-américaine de 1898.
(4) «Extrait du discours de Winston Churchill à Fulton, Missouri, 5 mars 1946», cité dans GROSSER, Pierre, «De Yalta à la Guerre de Corée : comment le monde a basculé dans la Guerre froide», L’Histoire, No 209 (Avril, 1997), p. 31.
(5) «Extrait de l’article de George Kennan dans la revue Foreign Affairs, septembre 1947», cité dans Ibid.
(6) «Extrait du discours présidentiel devant le Congrès, 12 mars 1947», cité dans Ibid.
(7) «[…] the urgency of assuring organizational efficiency for the translation into effective action of national policies undertaken as the result of our enlarged domestic and international responsibilities in the postwar period ». HEADY, Ferrel, «A New Approach to federal Executive Reorganization», The American Political Science Review, Vol. 41, No 6. (Décembre 1947), p. 1118.
(8) Les changements institutionnels décrits dans les trois paragraphes suivants sont fondés sur les analyses de DAVID, Charles-Philippe, «Les acteurs du jeu bureaucratique», dans La politique étrangère des États-Unis: fondements, acteurs, formulation, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 177-210.
(9) Il est à noter que le poste de National Security Advisor (NSA), chef de l’organisation NSC ayant lui aussi sa place au sein du Conseil pour la Sécurité Nationale, ne fut institué qu’en 1953.
(10) Le group think fait état de décideurs ayant tous le même avis, provocant ainsi une absence de débat lors du processus décisionnel. Le bolstering, quant à lui, s’observe lorsque les éléments contextuels sont perçus par les décideurs de manière à renforcer une assomption de départ. Le wishfull thinking, ou la pensée magique, survient souvent lors des épisodes de laissez-aller. Pour chacun d’eux en voir l’application concrète, se référer à DAVID, Charles-Philippe, Au sein de la Maison-blanche: la formulation de la politique étrangère des États-Unis, Ste-Foy, Presses de l’Université Laval, 2004, 737 p.
(11) WILLIAMS, William A., America Confronts a Revolutionary World: 1776-1976, New York, William Morrow and Company, 1976, p. 173.
(12) Pour une compréhension plus accrue du phénomène de la militarisation de la diplomatie américaine pendant les années 1950, voir le documentaire de JARECKI, Eugène, Why We Fight, Etats-Unis,Sony Pictures Classics, 2005.

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